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社会主义协商民主机制的创新思考

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社会主义民主协商制度是指中国共产党在作出重大决策之前,与各民主党派和各界代表人士对即将决策的重大问题进行广泛酝酿、磋商和反复讨论的政治制度。中共十八大报告明确指出:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。把 “协商民主制度化”建设作为中国特色社会主义政治发展的一项基本建设,这是一个重大的理论创新。社会主义民主协商“是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分,是实行科学民主决策的重要环节,是中国共产党提高执政能力的重要途径”。在中国特色社会主义政治发展进程中,协商民主所以具有不可忽缺的重要地位,协商民主制度化建设所以具有不可逆转的发展趋势,归根到底是因为协商民主在实现人民当家作主、推进中国特色社会主义民主政治建设中具有特殊的政治价值。深入揭示协商民主的现实政治价值,在高度政治自觉的基础上推进协商民主走向制度化,是当代中国政治生活和政治发展中一项根本性任务。

一、社会主义协商民主机制的内涵

协商民主机制主要是指:在政治共同体中,自由与平等的公民,通过公共协商而赋予立法、决策以正当性,同时经由协商民主达到理性立法、参与政治和公民自治的理想的系列制度。当然,这种政治理想机制是建立在公民实践理性基础之上的。我国社会主义民主协商机制有两种主要形式,一是中国共产党同各民主党派和无党派人士的协商制度;二是人民政协的政治协商制度。就前者而言,协商的主体是中国共产党和各民主党派及无党派人士,协商的平台主要是中共党委主持召开的各种协商会议。有学者补充,协商民主的概念是多元的,体现三方面的含义,即作为决策形式的协商民主、作为治理形式的协商民主和作为社团或政府形式的协商民主。笔者认为社会文化多元性是协商民主兴起的社会基础和发展动力。

(一)社会主义协商民主机制的特征

1、合法性。政治合法性来源于个人意志和决策形成的程序,经过讨论、审议形成政治决策。公共协商的结果不仅建立在广泛考虑所有人需求和利益的基础上,而且建立在利用公开审察过的理性指导协商的事实基础上。

2、集体理性。协商民主鼓励自主的、在认识上不受限制的集体理性反思,排斥情绪化的非理性诉求,给人以发表合理观点的权利和空间。政体集体的批判反思过程预设着协商参与者应超越自身观点的局限而理解他人的观点、需求和利益,通过相互理解和妥协的过程达到一致,不是将自己的观点强加给别人。

3、公开性。协商民主的公开性表现为协商过程是公开的,整个程序是公众知悉的,协商参与者在讨论和对话过程中公开自己支持某项政策的理由和偏好,其立法或政策建议是公开的。公民成员能够在公共利益超越狭隘自我利益的程序中受到教育,阻止秘密的、幕后的政策制定。

4、责任性。协商民主中的公开性使其责任性成为可能。在政治参与过程中,参与者对自己的行为负责及对自己提供的认识负责则是责任性的表现。协商过程的参与者在协商对话过程中,不仅要知道自身的偏好,还要了解他人的看法,更重要的是要知道促进公共利益的政策建议的正当性及其可能的后果。因此,公民有责任维护并促进公共利益,更好地确定支持特定政策的机构、政党和协商民主是指基于民主程序的协商性价值偏好和由此产生的协商性运作程序,制度体系运作及其发展的民主政治的一种实施方式。

(二)协商民主机制的基本要素

协商民主机制是一种民主范式,在不同的国家和地区,在不同的社会发展阶段,有着不同的具体表现形态,但不管哪种形态,在实际运行过程中,都必须具备以下基本要素:

1、协商参与者。参与主体是协商民主实施过程的基木要素,协商的过程实际上就是各种具有不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与政治生活的过程。从参与者的角度来看,我们可以将协商参与者分为这样几种类型:作为公共权威机构的政府、多元利益格局中的个体、不同文化背景中的族群,以及治理过程中的机构或团体。他们参与协商过程,并对达成共识、形成具有合法性的决策承担责任。

2、公共政策。在协商民主实施过程中,协商参与者的主要目标不是狭隘地追求个人利益,而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的公共政策。公共政策是各种协商民主形态展开对话的论题、讨论的对象,各种协商平台都是为它获取合法性而设的,离开公共政策,不论何种协商机制,都不免流于清谈。

3、协商机制。公民参与协商是在制度规范中进行的,如果我们期待他们在公共话语中改变或改善其信仰、偏好,他们必须有充分的制度规范预期其选择的后果。因此,完善协商过程必然要求建构协商制度、组织和规范协商过程,做出权威性决策以及实施这些决策。协商机制的目的在于规范协商能够成功进行的条件。协商机制要保证决策议程能够获得广泛的信息,决定谁在何种事务上有发言权,确定每个问题的可能性决策,说明怎样修改建议,以及保证协商过程足够透明以促进理性说服,从而保证公共政策的科学与合理。

4、政治共识。共识原本指主体间理解的协调、通约和一致,‘达成共识即指达成理解的一致意见。在协商理论中,共识是协商的结果,是政治过程参与者在充分协商基础上形成的,对所讨论问题表现出的一致性。共识是合法决策的基础。缺少共识,没有达成一致就无法形成合法的决策。为了寻求应对公共挑战的路径,政治过程的参与者必然会在恰当的行为路径上达成一致,即形成政治共识。当不同团体的人们利用协商对话考虑关于公共问题的各种观点时,他们就能够提高公共判断,并能够形成实现有效公共政策和持续性共同体行动的共同基础。因此,共识是一种更成熟的、经过深思熟虑的舆论。

二、社会主义协商民主机制存在一些不足

建国六十多年尤其是改革开放三十多年来,协商民主在中国的政治生活中产生了深远的影响。中国党际政治协商民主已经取得了很多成功经验。但是,任何国家制度的设置都不是完美无缺的。我国的协商民主还有需要完善的地方。在实际运作或操作层面上,我国民主协商的实效性还远远没有达到制度设计和人们期望的理想状态,对参与民主协商的各方,以及具体的协商机制,还存在着许多有待完善的地方。而我国协商民主是由政治协商制度来发挥重要作用。尽管如此,在实际政治生活中,协商民主的重要地位和作用并没有充分显现和发挥出来。比如说,虽然在行政级别上各级政协被列为与党委、人大、政府平行的国家机关,各级政协负责人均为 “党政主要负责人”,政协机关工作人员为国家干部,但政协干部多是即将退休的老同志; 虽然每年的政协全会与人大全会同时召开,开会方式基本相同,会议内容都是讨论国家政治生活中的重大问题,但政协提出的意见远不如人大提出的意见更容易受到重视;等等。也就是说,虽然在国家宏观制度层面人民政协的地位和作用相当高,在政治实践中人民政协也确实发挥了不可替代的作用,但人民政协的实际政治地位和政治作用并没有政治话语体系表述的那样高。究其原因,还是具体制度规定的不够详细、具体实践中执行不力,致使宏观制度难以通过具体形式落到实处,制约了人民政协职能和优势的充分发挥。人民政协政治协商制度仍然有较大的完善空间。

三、创新社会主义协商民主机制

总结我国民主政治建设的经验,着眼于中国特色社会主义协商民主制度化,当前亟需进一步从以下五个方面对协商民主制度及其工作机制进行创新。

(一)政党协商民主制度化创新

中国共产党领导的多党合作制度,是充满生机活力、具有中国特色的政党制度,是中国特色社会主义协商民主制度的主体内容和主要支撑。党的十八大报告指出,要“加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中”。政党协商民主制度主要包括两种基本方式:一是中国共产党与各民主党派进行直接政治协商,就国家治理和社会建设的重大决策进行制度化协商;二是通过人民政协这一制度平台实现中国共产党与各民主党派之间的政治协商,从而形成政党民主和党际民主的制度化机制。我国政党协商民主有优良的传统和宝贵经验,但在全面建成小康社会的关键时期,仍然面临着制度化构建的新问题和新任务。

(二)国家权力机关协商民主制度化创新

人民代表大会是我国的根本政治制度,是国家权力机构。能否就国家治理重大问题进行广泛性、多层面、制度化民主协商,直接关系能否充分而真实地将社会各界和人民群众的意见、建议带进国家权力机关,从而直接关系能否确保人民代表大会切实代表人民大众利益的性质与功能。人大立法协商是国家权力机关民主协商的主要内容,是中国特色社会主义协商民主制度的重要环节。近些年来,全国人大和许多地方人大实行开门立法,建立立法论证和听政制度,鼓励公众参与立法调研和论证,从而使各方面的利益和要求都能得到充分的法律体现和表达。立法的目的是为了执法,更好地实现依法治国方略,而有法不依、执法不严是当前我国社会治理中存在的突出问题。通过广泛开展立法协商,一方面增强立法的民主性、公开性和科学性,一方面培养公民的法律意识、锻炼公民的执法守法能力,这是当前加强我国权力机关协商重大而深远的意义所在。

(三)国家行政机关协商民主制度化创新

各级人民政府是国家主要行政机关,直接关系到广大人民群众利益的维护与实现。政府决策协商是协商民主制度的重要环节。近些年来,在全国各地涌现出许多政府与社会协商对话的形式,比如决策听政会等,这是吸引广大公民参与政府决策的重要制度渠道,对提高决策的科学性和有效性发挥了重要作用。面对人民群众日益增长的利益诉求和参与政府决策的热情,应当在不断总结经验的基础上将国家行政机关协商民主制度化进一步推向前进。其中,关键在于进一步调动公众参与决策协商的热情,扩大公民参与决策协商范围,特别是对直接涉及人民群众利益、人民群众普遍关注的重大决策,要通过制度化的民主协商,平衡各方面利益诉求,提升决策的民主化程度,增强决策的实际成效。

(四)社会基层协商民主制度化创新

在广阔的农村和城市社区扩大人民民主、实行群众自治,是中国特色社会主义民主的最扎实基础和最广泛实践。积极开展基层民主协商,是健全与发展中国特色社会主义协商民主制度的基础性工程。近些年来,在我国基层治理和群众自治中涌现出许多协商民主的有效形式,包括民主议事会、民主恳谈会、民主理财会、民情恳谈会、民情直通车、社区民主论坛、民主听政会、平安协会等等,这些生动活泼且卓有成效的制度和形式,进一步扩大了民众制度化参与渠道,丰富了协商民主制度化内涵。在中国现实国情条件下,在推进工业化、城镇化、农业现代化过程中,这些基层协商民主形式无疑具有极其重大的作用和极为深远的意义,必须进一步丰富完善,使之逐步走向制度化、规范化和长效化。

(五)大众网络协商民主制度化创新

在科学技术日新月异、信息化和网络化迅猛发展的今天,大力发展网络民主已愈益成为协商民主制度建设不可忽视、必须予以高度重视的内容。互联网具有开放性、公开性、互动性、多样性、超时空性等鲜明特点,这与现代协商民主理论所倡导的公共协商精神是完全一致的。当前中国网民已近亿人,如此众多的网民以网络论坛、网络社区、网络社团以及网络博客为载体,广泛参与对国家治理和社会事务的讨论,对公共权力进行网络化监督,有力推进了中国特色社会主义协商民主发展,成为发展社会民主的重要基础和广泛力量。国家应适应这种协商民主的大趋势,进一步加强互联网硬件设施建设,扩大互联网的覆盖面,同时制定和完善相关法律规范,切实保障公民利用网络资源参与政治生活、进行民主协商、开展民主监督的权利,建立公共信息及时公开客观发布制度,建立党委、政府与网民平等协商对话制度,积极引导网民科学理性地参与民主协商和讨论,促进和保障网络协商民主制度化健康发展。

四、充分发挥人民政协作为协商民主主渠道作用

人民政协是我国一项基本政治制度,是中国特色社会主义协商民主的重要渠道和主要载体。中共十八大报告明确要求,要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。从一定意义上说,人民政协的工作,就是发协商民主的工作。首先,人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协的根本职能就是组织参加政协的各党派、各团体、各民族以及各界代表人士开展民主协商活动。人民政协在本质上就是一个实行协商民主的组织载体。其次,开展民主协商是人民政协的基本工作方式。民主协商、求同存异是人民政协的基本工作原则,广泛征求意见、尽可能达成共识,是人民政协工作的基本目的,这些都体现了协商民主的基本特征和基本要求。其三,团结和民主是人民政协的两大主题。人民政协的一切工作都要围绕这个主题,体现民主精神,包括民主的程序、民主的方式、民主的作风、民主的氛围。人民政协发展协商民主的过程,就是在充分民主的基6础上寻求共识的过程,也是在充分民主的基础上加强团结的过程。其四,人民政协为发展协商民主提供了最重要的制度保证。通过人民政协组织的政治协商活动,可以把协商民主提升到国家政治制度的层面,真正形成中国特色社会主义民主政治的一种基本制度渠道。总之,人民政协与协商民主不可分割地联系在一起,协商民主赋予人民政协工作以更深刻的政治内涵。当前,应当进一步加强人民政协组织开展协商民主的制度化建设,增强协商民主制度的实效性、稳定性、持续性和政协组织在协商民主中的主动性、组织性,通过专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等具体协商制度和工作机制,使协商民主更加广泛深入、更加卓有成效。充分发挥人民政协在协商民主中的主渠道作用,当前一个重大现实任务是要处理好人民政协的政治协商与加强执政党建设、提高党的执政能力的关系。

[责任编辑:岳树梅 ]