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科学研判、精准施策,不断提升我市信访法治化水平

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一、问题的提出、研究目标的选定

党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总体目标,依法规范信访工作,是全面推进依法治国的重要组成部分。信访法治化,是用法治的精神、法治的思维、法治方式、法治力量来解决发展中的突出问题,规范信访秩序,依法维护广大人民群众的合法权益,为全面建成小康社会创造良好的法治环境。因此,准确研判我市在改革发展时期所面临的矛盾和问题,把握信访工作面临的形势和任务,对党的十八大以来的信访问题进行规律性的探索,才能提高政治站位、精准施策,不断提高信访工作法治化水平,才能化解矛盾、排除风险,为经济社会健康发展保驾护航。

基于信访法治化建设对改革发展重要作用的认识,工作室组成课题组确定了以党的十八大以来张家口市信访工作实施情况的调研分析为依托,通过科学研判、精准施策,不断提升我市信访法治化发展的研究目标。

为力求所得出的结论有科学的数据支撑,提出的意见有事实根据,课题组调取了党的十八大以来张家口市辖区内各级信访数据;为保证调查研究既能实事求是,又能切中要害,课题组走访调研了相关信访单位和个人。努力实现以下目标:一是通过对调取的信访数据进行综合归类、数理分析,结合实地走访调研,进行深度剖析,掌握党的十八大以来特别是党的十八届三中、四中全会以来我市辖区内各级信访信息,数据指标的升降规律,信访参与者(包括信访人和接访人)的合法、合理诉求;二是通过对取得数据的数理统计,经过分析、梳理,进而得出规律性认识,有针对性地提出较为科学的提高信访工作法治化的对策建议,能够提出建立较为完善的解决群众利益纠纷机制。通过对策建议、机制运行,达到精准施策,减少矛盾纠纷,切实关心群众的困难和疾苦,实现我市信访工作法治化水平的切实提高,党委和政府执政能力、执政水平的提高。

二、信访工作从有法可依到实现信访法治化,是全面依法治国的必然要求和重要组成部分。

依笔者理解,信访法治化是党的十八大以来形成的,以党中央提出全面依法治国为标志的,运用法治的精神、法治的思维、法治方式、法治力量自觉维护法治权威,构建以法治为衡量尺度,开展信访工作于法有据,解决问题依法依规,群众表达诉求依法有序的体制机制。信访法治化要求善于运用法治思维、法治方式和法治平台化解矛盾纠纷,坚持依法按政策推动信访问题解决,维护信访人的合法权益,进一步提高信访工作公信力。

(一)从依法信访到实现信访法治化,是全面依法治国的必然要求。

依笔者之见,我国信访工作走向法治化道路大体经历了两个发展阶段,即:一、依法办理信访工作阶段,以国务院《信访条例》颁行,2005年对《信访条例》的修订为标志;二、信访法治化道路的形成阶段,以党的十八大召开为开端,党的十八届三中全会提出将把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,党的十八届四中全会提出全面依法治国的决定为标志。

1.依法办理信访工作阶段

1995年10月国务院发布的《信访条例》是我国关于信访工作的首部行政法规,国务院于2005年1月公布了对《信访条例》的修订,于2005年5月1日起施行。此后,2007年6月中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》(以下简称《意见》)。笔者认为,对《信访条例》修订后的发布实施和《意见》的颁行,是信访工作有法可依的标志,对提高信访工作水平,为依法办理信访案件奠定了坚实的基础。

2.信访工作法治化体制的形成与发展

(1)信访工作走向法治化,以党的十八大为重要开端。党的十八大报告提出:正确处理人民内部矛盾,建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善信访制度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证渠道。党的十八大报告的以上表述是党在新时期对信访工作提出的新要求。

(2)党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度”,对健全涉法涉诉信访工作机制,依法解决涉法涉诉信访问题有着深远的影响。此后,国家信访局发布了《国家信访局协调“三跨三分离”信访事项工作规范》 (〔2013〕29 号,2013年12月31日国信办发);中办、国办出台了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》(2014年3月9日),中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(2014年3月19日),以上一系列党内文件、部门规章的颁布实施,为信访工作走向法治化奠定了坚实的基础。

(3)2014年10月23日党的十八届四中全会作出全面依法治国的决定,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序得到合理合法的结果。”是信访法治化体制建立的正式标志。

为贯彻十八届四中全会提出的“把信访纳入法治化轨道”,推进诉访分离的有效实施,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(自2015年5月1日起施行)。国家信访局于同日发布施行了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。党的十八大以来,特别是党的十八届三中、四中全会以来,党中央的一系列决策部署,相关政策规章的颁布实施,使得信访工作真正走向法治化。

(二)信访工作从有法可依到实现信访法治化具有重大历史意义。

第一,信访法治化建设是全面推进依法治国的需要。党中央提出“四个全面”的战略布局,迫切需要用法治精神、法治思维、法治方式、法治力量来解决发展中的各类社会矛盾和不稳定因素,发展稳定的压力较大等突出问题,为全面建成小康社会创造良好法治环境、提供有力法治保障。

第二,信访法治化建设是健全社会主义民主的需要。长期以来,信访工作都是党的群众工作的重要组成部分,是体察群众疾苦的重要途径,是党和人民群众联系的纽带。人民群众来信来访能够带来许多好的建议和意见,能够指出政府在依法行政中存在的问题,能够有效地监督政府依法行政,是人民群众参与管理国家事务的一种重要形式,体现了人民当家作主的主人翁精神,从而进一步完善了我国社会主义民主制度。

第三.信访法治化建设是改革发展和维护社会稳定的需要。在纷繁复杂的社会中保持稳定的秩序,在各方利益竞逐中维护公平正义,在意识碰撞中坚守文明的底线,必须强化法治的力量,以法治乱。只有在法治的轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,化解各类社会矛盾和问题,才能顺利推进全面深化改革进程。

第四,信访法治化建设是维护群众合法权益的需要。信访法治化可以促进各级工作部门和工作人员依法办事,对群众反映的问题,按照法律法规和政策的规定抓紧解决;对群众要求合理但法律法规和政策规定不完善的,促进相关部门抓紧时间完善法律和政策,积极创造条件给予解决,进而能依法维护群众的合法权益不受侵犯。

第五,信访法治化建设是规范信访秩序的需要。一要用法治的思维和法治方式来引导群众以理性合法的形式表达诉求、解决矛盾,不能突破法律法规和政策规定,不能违反规定求得一时一事的解决而引起新的矛盾。二要切实用法治思维和法治方式来规范信访秩序,严肃处理违法上访行为。把合法合理的诉求依法解决到位,诉求无理的依法教育到位,生活困难的按照有关政策帮扶到位,违法信访和工作人员乱作为的行为依法处置和责任追究到位。

三、以数理统计、走访调研为依托,对信访法治化进程中的问题进行规律性认识。

为探究信访法治化的规律,达到“窥一斑而知全豹,处一隅而观全局”的效果,课题组调取了2013年1月-2018年10月张家口市本级及所辖各县区的各类信访数据。选取我市信访数据作为分析样本,基于以下考虑因素:第一,张家口市系河北省所属的十一个地级省辖市之一,辖区地处京、晋、冀、蒙四省市(区)交界处,是京津冀(环渤海)经济圈、冀晋蒙(外长城)经济圈的交汇点,有着悠久的历史、灿烂的文明,作为省辖市的典型代表,其信访工作具有代表性;第二,我市当前面临诸多困难和发展机遇:一是自取得2022年冬奥会主办权以来,张家口市面临冬奥会举办、京津冀协同发展、首都水源涵养功能区建设三大历史任务;二是辖区地域广阔、辖区面积3.68万平方公里,拥有468余万人口。辖区经济社会发展压力大,贫困人口多、脱贫攻坚任务大,截至2018年底,整个辖区尚有5个深度贫困县,99个深度贫困村,精准扶贫任务艰巨。面临重大发展机遇和严重挑战,必然会引发重大社会矛盾和纠纷,信访压力大,信访法治化更具典型性,提出的建议、对策更有针对性。

(一)对张家口市辖区年度信访数据进行规律性认识

张家口市全辖区2013年1月-2018年10月的年度信访总量柱形结构图,结合文后附件中各分县区图表,以及不同类型信访案件统计分表,能够反映出党的十八以来张家口市辖区内信访工作的一些基本规律:

1.从2013年开始,全市信访案件的总量除2015年度、2016年度较低外,均在8000件以上,总量将近万件,2017年全市年度信访量甚至超过万件。统计数据表明:在改革发展时期,张家口市辖区经济社会的诸多领域还存在矛盾和困难,全市整体信访形势不容乐观。

2.附件分县区年度信访量统计结果显示:张家口市本级、市主要城区,长期以来都是信访案件重点区,走访案件高发区,这与市委、市政府特别是本届市委市政府主要领导亲自过问查处信访案件,重视群众工作,体察民情,关心群众冷暖,善于解决群众矛盾有重大关系;同时,由于承办2022年冬奥会和冬残奥会等国家重点项目,相关县区涉及土地拆迁征用等工程建设方面的矛盾有所抬头。必须清醒认识到:市本级、市辖主要城区信访案件呈高发态势,不利于主城区的稳定和国家级文明城市创建,仍需市委市政府及主城区区委区政府予以高度关注,采取积极措施有效应对。

3. 从信访案件类型占比情况看,涉及城乡建设、劳动和社会保障、国土资源、包括企业破产改制在内的经济管理、农村农业、退役军人保障等类型信访案件居于前列,表明以上领域的社会矛盾还比较突出,需要采取重点应对措施。城乡建设中建筑市场、集体土地上房屋拆迁与补偿、城市规划方面的信访案件相对集中,占比很大,需要采取有效措施集中力量应对。

4.信访案件与涉法涉诉案件,尚需进一步厘清边界,分类施策。信访调研数据表明:2015年到2016年无论是市本级还是所辖各县区年度信访量均有大幅回落,信访压力减轻,2016年全市信访总量仅有4000余件,为2013年以来年度信访量的历史最低。究其原因,与十八大以来党中央出台的深化改革措施息息相关,与人民法院立案登记制的实施,依法解决群众涉诉纠纷密切相关。

5.从年度信访量统计情况看,自2017年度开始,网络信访案件逐年上升,2017年度达到最高值5740件,2018年度网络信访量有增无减,2019年以来,全市网上信访总量达59.1%。这表明越来越多的信访群众更多采用现代网络技术反映问题、表达诉求,走访压力相对减轻了;但网络访案件的数量急剧增长,需加强各级信访工作机构加强网络访案件的接访、处置能力,加强设备、人员的有效配置,进行有效应对。走访中了解到,由于应对及时、举措有力,市信访部门制定了一系列网上办理信访案件的操作规程,我市的网上信访事项及时受理率、答复率、满意率和参评率均处于全省前列。

(二)信访法治化急待解决的体制机制问题

近年来,群众信访无论是来人走访还是网路信访在全国范围内都呈现高发态势,长期以来一直受到党中央国务院高度重视,地方各级党委政府的高度关注。通过对调取数据进行分析和走访调研,课题组认识到:在贯彻实施《信访条例》过程中,有些问题因制度设计方面存在难以解决的困难,比如《信访条例》的法律效力限制,在信访工作机构和其他有权处理信访案件机构职责划分,不同信访案件终结手段不同引发的信访升级问题,信访违法行为认定处理方面不同行政机关的相互协调等问题,都对信访工作法治化建设存在着制度上的障碍。

1.《信访条例》的效力层级限制,导致信访工作渠道不畅。

《信访条例》是国务院颁布的行政法规,虽然在全国实施但未上升到由全国人大及其常委会制定通过法律的行为规范效力。因效力层级方面的限制,不能规范解决群众全部投诉请求,不能规范除行政行为之外的信访问题,特别是对各级人大及其常委会、人民法院、人民检察院等的信访事项;对普通群众难以判断的诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,因效力层级所限,《信访条例》难以涉及。遇到信访工作机构因职责权限方面不予受理的信访案件,普通信访群众因不了解申诉渠道,极易导致矛盾升级。

2.法定收案范围失之过宽与实际解决信访案件的职权限制,引发信访群众对信访工作机构权威性质疑的问题。

根据《信访条例》,县级以上各级人民政府信访工作机构的主要职责是:受理、交办、转办信访事项,承办特定信访事项,协调处理重要信访事项,督促检查信访事项的办理,提出政策性建议,信访工作业务指导等。

表象上看,信访工作机构就像个“大口袋”,能管不能管的都先收进来;但法定职权表明,信访工作机构处理信访案件的特点是程序性的,即只解决某一信访事项应由那一层级的那个行政机关解决的问题,不对信访人的实体权利进行处理。其职责特点表现为:通过程序性转送,协助信访人向行政机关提出信访事项,通过程序性的交办,督促有关行政机关依法、及时对信访事项涉及行政行为的合法性、适当性作出认定,最终达到行政机关纠正其违法、不适当行政行为和保护信访人合法权益的目的。

但信访工作机构法定程序性职责的局限性在于,信访工作机构只负责受理、转送、交办、督办信访事项,最终由有权处理的行政机关对信访事项直接作出处理意见。《信访条例》没有赋予信访部门对行政行为合法性、适当性进行具有法律效力的审查、改变等职责权限,各级信访工作机构虽然可以对信访事项所涉行政行为的合法性、适当性有自己的判断,虽然可以据此对行政机关提出自己的建议,但不具有法律上的拘束力,不能以此答复信访人,无权改变有关机关作出的行政行为。

信访工作机构受理信访案件范围过宽,一方面,给了群众一个不好的引导,就是信访部门什么都能管,因而不愿采取其他方式解决问题,影响了行政复议、诉讼途径发挥其应有作用;另一方面,职权的有限性和受理范围过宽的矛盾使得信访工作机构将有限的行政资源都用在转送工作中,而较为有效的交办、督办工作却无暇顾及,信访渠道日益拥堵,群众的问题长期得不到处理和解决。受理信访工作机构和处理信访案件机关的职权分离必然导致信访人对信访工作机构的权威性产生质疑,会给信访人造成“依法依规”信访不能解决实际问题,不如“非访”效果直接等错误判断。

3.信访案件终结渠道不同,会直接导致信访案件升级问题。

《信访条例》规定,我国实行信访办理、复查、复核三级终极原则,即同一信访事项,经过三级行政机关相应的办理、复查、复核程序并做出信访决定后,该信访事项的处理即为终结,信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不再受理。

但目前信访案件终极渠道非此一条,信访案件除以上办理、复查、复核三级终极外,尚存在通过行政复议、行政诉讼司法程序终结渠道。其一,信访人对办理(复查)意见不服,如果符合行政复议、行政诉讼案件受理条件的,信访人不能申请复查(复核),以行政复议和行政诉讼为信访案件的终结途径。而且,如果对复核意见不服,信访渠道已经终结信访不再受理,如果符合行政复议、诉讼调解条件的,其仍可寻求复议、诉讼作为救济途径。其二,信访案件属于信访复查的范围,不符合行政复议、行政诉讼法定受理条件,复核是信访案件的终结渠道。此种情形下,由于三级终结制度,由信访复核终结的同一信访事项,信访人不服复核决定后继续提出投诉申请,各级人民政府信访工作机构及其他行政机关将不再受理。此种情形下,信访复核行为不具可复议、可诉讼性,信访人没有包括行政复议、行政诉讼程序在内的其他救济程序。

由于信访案件所涉行政行为性质,采取三级信访复核为终极程序的,因为信访事务本身不属于司法诉讼救济范围,如果信访人不服,就会陷入无理无序信访状态,极易导致上访升级,甚至会出现无序闹访、无理缠访。

4.信访秩序混乱,信访违法的认定处理方面仍存在难以协调问题。

目前信访秩序混乱,主要表现为:信访人不以理性、合法的方式通过信访提出意见、建议和投诉请求,不到指定接待场所,不按规定的程序提起信访事项,肆意采取集体访、越级访和非正常上访等形式信访。加上存在前文提到的信访工作部门与相关处理部门在规范信访工作秩序方面责任不清、协调不畅,目前并未形成治理信访工作秩序混乱的有效办法,对扰乱信访秩序和以信访为名的违法行为因缺乏明确的法律依据,在法律上难以明确界定,工作实践中尺度难以把握,导致一些扰乱信访工作秩序的行为虽已构成违法,甚至达到犯罪的程度却没有得到依法处罚。

信访违法甚至犯罪行为不能得到及时、有效的处理,会严重影响党和政府在群众中的威信和声望;也会助长非法上访、不按规定程序上访,进京上访等问题。

四、建立解决群众问题的科学机制,不断推进信访法治化进程。

(一)破除推进信访法治化进程中的观念障碍

1.破除信访群众“信访不信法”、“信上不信下”的观念障碍。

由于历史、现实、人为等因素的综合影响,在众多群众的意识中,颇为突出的是,习惯于借用行政思维与权力方式解决处理问题,使得许多群众过分依赖通过信访的方式表达利益诉求和意见建议,有的群众因为文化素质、知识水平较低,不懂得运用法律,只能以信访这种最简单的方式维护权利、解决问题,把信访当作无所不能的维权方式,出现“信访不信法”的错误导向。

有的群众则一概认为上级领导的批示、指示才管用,“信上不信下”,导致“领导越重视,信访人数越多,闹访层级越高”,以至信访人想尽各种办法不惜倾家荡产和采取过激行为来得到领导的重视。为吸引领导的注意力,部分人无视法律规定,违反法定程序,奉行“会哭的孩子有奶吃”信条,采取了很多极端手段:有的大吵大闹,意图通过扰乱正常的工作秩序引起领导的注意;有的把老人、小孩恶意遗弃在办公室,个别上访群众甚至赖在信访办公室(值班室)不走;有的采取自杀、自残极端行为,企图制造“轰动效应”等等。凡此种种,均是“信访不信法”、“信上不信下”错误观念作祟。

2.解决行政机关法治观念淡薄,解决问题随意的观念问题。

目前,某些地方政府部门对法定职责、法定途径、法定程序掌握的不够清晰,存在行政不作为、乱作为、推诿扯皮现象;信访工作部门转办、交办不畅,信访问题长期得不到解决,引发了群众的不满情绪和干群关系对立;个别干部因为信访群众反映其问题对信访人打击报复,有的甚至违法限制或变相限制上访人员人身自由;有的地方将信访人从北京、省城接回后,不是立足解决问题,采取限制信访人人身自由的种种方式,严重损害了上访群众的根本利益;还有一些地方政府过分依赖行政权力,认为群众信访影响政绩,影响社会稳定,视信访人为“刁民”,为求息事宁人,想方设法把上访人员控制在当地;还有的行政机关干部不熟悉政策法规,缺少履职的能力,做决策、办事情随意性大,不能按照法律法规和政策的规定解决问题,一味满足上访人提出的不合理要求,助长了闹访、缠访、集访现象发生。这些法治淡薄、解决问题随意的观念问题,会对信访法治化造成难以估量的危害。

(二)推进解决信访法治化进程中的机制障碍

1. 促进《信访法》立法,推进信访法治化进程。

目前,信访法治领域已形成以《信访条例》为主体性法规,以制度文件为支撑,以各地各部门地方性法规、规章和制度为衔接配套的信访工作法律制度体系,但这并不是严格意义上的信访法治化。因此,一是要健全完善的信访法律制度体系,解决因《信访条例》层级所限,影响信访作用有效发挥的问题,把信访立法由国务院制定的行政法规层面,上升到国家意志的普通法律层面;二是把党中央全面依法治国的制度安排落实到信访法治化机制之中,用以规范信访工作、指导信访实践,推动形成一个逻辑严谨、相互配套、覆盖广泛的信访工作法律制度体系,确保信访工作能在法制框架内依法有序运行。

2.坚决贯彻法定救济原则和诉访分离制度。

运用法治思维、法治方式推进信访工作,才能充分发挥信访工作维护广大人民群众合法权益、反映社情民意、促进社会和谐稳定的职能作用。一要贯彻法定救济原则。对于应当通过法律途径解决的,信访工作机构应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出,推动通过诉讼、仲裁、行政复议等法律途径解决群众诉求。二要严格实行诉访分离制度。党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度”。为推进诉访分离有效实施,中办、国办印发实施的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》, 2015年5月中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,对健全涉法涉诉信访工作机制,依法解决涉法涉诉信访问题指明了方向。

3.建立源头上治理、依法规范信访秩序的常态化工作机制。

第一,依法规范信访秩序,治标与治本相结合。要注重从源头上预防,就是把解决已发生的信访问题与源头减少因违法行政引发的信访问题结合起来。要坚持“依法行政、依规办事”,处理矛盾和纠纷要关口前移。

首先,大规模集体上访,都有酝酿、发生、发展的过程,把工作重点从事后处置转移到事前预防;要把工作做在事发之前,把问题解决在事发之初、把矛盾化解在萌芽状态。

其次,根据群众信访动机要求,有针对性地做工作。群众信访提出的要求动机不一,其中有的是有实际困难和合理要求的,有的是要求无理和过高的,有的是无理取闹的,还有的是没有什么实际问题解决纯属思想认识问题的,等等。情况不一,解决问题的手段就要有差异。

再次,对信访问题,不是简单给出一个处理结果就算做完工作,还必须“把正确处理群众来信来访的过程,变成密切联系群众的过程,变成疏导群众情绪的过程,变成为群众排忧解难的过程”。对于咨询政策规定的,要尽可能将有关政策规定讲清楚;对于情况不明要求解释的,要尽快将情况调查了解清楚做出回答和解释;对于要求解决的问题既有道理又符合政策规定能够解决的,要尽快解决落实;对于提出的问题有道理但按照现行政策暂时无法解决的,要耐心做好说服解释工作;对于要求过高无法解决的,要说明情况、讲清道理;对无理取闹的,要进行说服教育;对参与群体性事件的大多数群众要立足于教育疏导,要代表党和政府妥善解决问题,而不能把他们推到对立面上去;对信访过程中可能出现过激行为的信访人,要劝阻、批评,讲清其行为的后果。

第二,坚持用法治思维,法治方式,把握党中央关于信访工作制度改革方向和思路,全面推进信访法治化进程。一是要打造“阳光信访”。规范信访政务信息公开与信访考核督查,全面推进信访信息化建设,不断完善网上受理信访制度,把信访信息化建设作为重点工程来推进。实现所有的信访事项网上受理、网下办理、网上流转,办理过程和结果在网上可查询,让群众来评价信访工作,促使群众自觉运用网络信访,把网上信访打造成群众反映问题的主要渠道;二是依法定程序规范信访工作。按照规定要求,引导群众依法逐级走访,让群众的合理诉求得到及时就地解决。三是加强信访行为引导。综合运用媒体手段,各级基层单位要深入宣讲、解读信访法律法规和信访知识。采用群众喜闻乐见形式,引导群众正确认识信访权利和实现权益的途径,提高群众尊法、守法、用法的意识。四是严厉打击违法上访。加大对无理缠访、闹访、恶意进京非正常上访、恶意助访、组织串联集访、聚集滋事、扰乱秩序、恶意阻断交通制造影响等违法信访行为的依法处理力度,坚决防止形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误导向,营造正常的信访秩序。(撰稿人 丁满臣)

 


 

[责任编辑:民建张家口市委]